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期待高速公路独立立法

2011-11-24 15:43:49 来源：《中国公路》责任编辑:

高速公路产业是我国现代化建设的基础性产业。与普通公路相比，高速公路经营管理内容更加丰富，涉及交通安全、经营、开发、养护、使用管理等。随着高速公路的发展，民众对高速公路的依赖程度不断加大，法律意识逐步增强，高速公路运营中发生的法律案件也逐年增多，高速公路管理部门在运营管理期承担的法律风险较以往增大。如何保障高速公路依法顺畅运营，依法保障高速公路使用者的合法权益，成为行业面临的一个重要课题。

　　“无法可依”的尴尬

　　改革开放以来，我国的道路交通法制建设取得了较大进展。但是，自1986年以来，除了2 0 0 8 年新颁布的《道路交通安全法》在第四章第五节对高速公路的“道路通行”作出了特别规定，《公路法》中关于收费公路管理的特别规定以及国务院有关部门几个效力级次较低的规范性文件之外，尚无一部专门规范高速公路建设和管理问题的法律或行政法规。也就是说，在高速公路上出现的其他管理问题要适用于一般期待高速公路独立立法文/王孟章公路同样的规范。

　　总结起来，当前我国高速公路管理法律保障存在如下主要问题：

　　部门职责交叉，管理效率降低

　　目前我国绝大多数地区采用的管理模式为：交通安全由公安部门负责，路政、运政、稽征由交通主管部门负责（这也是普通公路的管理模式）。这种模式虽然符合国家总体的管理体系，适合我国高速公路发展起步阶段的实际，但已经不能适应目前快速发展的高速公路特殊管理要求，实际操作中也出现了很多问题，如机构重复、职责交叉、人员臃肿、管理成本高，甚至导致管理部门间相互扯皮，管理效能低下。在高速公路上执法的队伍，尤其是公安交警与路政，在车辆检查、路障清除等因职能交叉而造成的矛盾时有发生。

　　另外，目前高速公路建设和运营管理由交通部门负责，该部门掌握着监控、通讯等先进的设备和软件系统，但无交通管理、指挥职权；而具备交通管理职权的公安部门，却无以上相关设备、设施，造成资源浪费，制约了工作效率的最大化。

　　法出多门，缺乏统一的国家立法高速公路相关法律法规被人为分割高速公路管理是一项系统的管理活动，是由“人、车、路、运和安全管理”等要素组成的具有内在紧密联系的整体。

　　既有国家行政管理活动的性质，又涉及高速公路管理公司这种社会经济组织的管理内容，这种管理的统一性、完整性、多头性和复杂性，要求国家以法律形式对高速公路交通技术、经济管理、安全、秩序管理以及经营实体(企业法人或者事业法人)经营管理行为等多项内容加以规范和保障，以实现人流、物流的畅通和安全高速运行。但是目前我国尚无一部高速公路管理的国家立法，现有的法律法规却存在明显的人为分割现象：把道路(公路)交通的经济、技术层面管理与交通秩序、安全层面的管理分割开来，《公路法》未涵盖道路包括高速公路的运政管理和交通安全、秩序管理，而《道路交通安全法》只对高速公路的交通管理设置了短短的3条内容，显然也无法涉及公路经济、技术领域的建设与养护、路政、运政、稽征管理方面。

　　立法部门存在利益倾向，导致法律法规间出现矛盾由于立法经费、立法专业人员有限等因素，从中央到地方人大审议的法律法规草案，大多数都是由政府部门负责起草的，现行有关交通管理的法律法规由公安部门起草，而有关公路建设规划、路政、运政、稽征、养护等法律法规由交通部门起草，各部门无一例外都要从强化本部门管理这个角度出发，不可避免地打上部门利益的烙印。目前，不同效力级次、相同效力级次的法律法规之间协调不够，甚至存在矛盾、冲突或抵触，表现为：行政法规和法律之间缺乏协调统一，地方性法规与国家大法有抵触。

　　部分案件出现“无法可依”现象例如，社会反响强烈的“高速公路不高速”及收费站堵车免费放行问题，社会认为高速公路的通行条件没有达到国家规定的高速公路行驶标准，就不应该收费或者少收费。关于高速公路或省道的免费放行问题，一些省的《公路条例》已经进行了规定。《广东省公路条例》规定，因收费站未开足通道造成在用通道平均5台以上塞车时，收费站应免费放行并开足通道。《江苏省高速公路条例》第四十六条第一款规定:“收费站应当开足收费道口，保障车辆正常通行，避免车辆拥挤、堵塞。因未开足收费道口而造成平均10台以上车辆待交费，或者开足收费道口待交费车辆排队均超过200米的，应当免费放行，待交费车辆有权拒绝交费。”这是以地方立法的形式，对高速公路上的驾车人在快速通行权利受到侵害时，赋予其“拒绝交费”的权利，进一步保障了驾车人的权益。

　　但是，目前我国多数省市并无明确的法规条文对此进行规定，使得高速公路管理者因无法律依据而无权免费放行，造成高速公路管理者与使用者双方陷入尴尬境地。一方面，一旦实施免费放行，将造成国有资产流失，这一责任，无论是政府部门、高速公路运营部门还是驾车人都无法承担；另一方面，堵车现象消耗了驾车人的时间，其利益受到侵害，造成双方矛盾升级。

　　专业管理加大立法

　　笔者结合多年的高速公路管理经验和对高速公路法律保障问题的研究，提出以下对策，供行业参考。

　　改革高速公路管理体制高速公路管理体制是高速公路现代化管理的关键，它关系到高速公路的建设、运营、收费等各个方面。建立一套适合国情的现代化高速公路管理体制，可以加快高速公路建设的进程，节约资金，发挥高速公路快速通行的功能，提高高速公路运营的社会经济效益。

　　政府宏观调控政府在宏观层次上发挥作用，即政府运用经济、法律和必要的行政手段，对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策进行指导、协调、监督和服务。高速公路作为重要的基础设施，对社会、经济的发展具有长远影响，因此，政府必须对其进行总体规划，对其发展速度、规模、布局实行宏观调控，并运用政府职能为高速公路的建设、运营创造条件，使高速公路管理协调、灵活、高效，促进高速公路的发展。

　　部门专业管理建议将高速公路管理全部交由交通部门进行综合执法、统一管理。交通主管部门下设高速公路专业管理机构，受交通主管部门委托负责具体的交通行政管理，主要是公路路政、交通安全、收费标准的制订及监督检查有关企业的经营行为等。专业管理机构在政府作用范围内实施具体行政管理职能，确保高速公路设施完整，维护运行秩序，实现安全畅通，并为经营企业提供良好的经营氛围。设立专门的高速公路管理机构，可以集中人力、物力，对高速公路建设和运营（主要是行政管理）进行专业化管理，特别是运营管理阶段，有利于集中一定的管理资源，形成聚合优势，迅速提高高速公路管理水平。

　　国有资产企业化经营由于高速公路建设投资巨大，除交通部门投资外，还形成了以政府投资为主，多种投资渠道、形式参与竞争的企业化经营模式。但高速公路具有很大的社会、政治、经济影响，国家应当保持高速公路国有资产的控制权，可以实行建设、养护、收费、还贷一体化经营，也可以授让收费权进行经营。高速公路经营企业按照交通主管部门或有关部门审批的经营期限、经营范围、收费标准、服务质量开展高速公路经营活动，接受专业管理机构的行政管理与监督。

　　期待《高速公路法》

　　针对目前法出多门、部分法规相互抵触、部分案件无法可依等问题，笔者建议由国务院牵头，联合交通、公安等多部门共同研究制订统一的《高速公路法》。

　　立法应以《宪法》为依据，综合现行的有关高速公路的法律法规，统一研究、制订对现有高速公路管理的法律、法规、规章不一致的地方进行调整，理顺高速公路建设特别是运营管理中的各种关系，制定、完善高速公路的管理办法、法规和规章。

　　立法应明确部门职责立法要调整现有高速公路管理中公安和交通部门在管理职责、权限等方面的矛盾，按照高速公路运营管理体制要点，进一步明确高速公路管理部门的职责范围。

　　立法应有针对道路经营管理者的免责法律依据免责不是不承担责任，而是对责任进行合理分解。有的交通事故是多因一果，养护不到位是单方面的责任，还有驾驶员责任及天气状况等原因，所以要区分责任，不能一味全部让高速公路经营部门承担。

　　应对特殊条件下车辆通行进行规定例如，高速公路管理中出现的“高速公路不高速”等诉讼案件，多是因为道路出现交通事故或交通管制，车辆在收费站口拥堵造成。因此，笔者建议从法律层面上对类似现象进行明确规定，可依据高速公路服务的产品性，建立灵活的价格机制，实行“高速”高价，“低速”低价，依法增加高速公路管理部门对站口免费放行的权利，以便于其结合实际开展工作，保障车户利益。