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顺利实施铁路大战略需要政策优化与体制改革

2012-12-05 08:53:36 来源：www.cpsits.com责任编辑:

只有战略目标，缺少必要措施，再好的战略也是空谈，落不到实处。进入“十三五”规划期后要继续保持2009年以来的铁路建设速度，顺利实现2030年前建成20万公里以上铁路网的战略目标，需要采取切实有效的战略措施，从政策优化与体制改革两个方面提供保障。

　　实现铁路发展战略目标

　　面临资金困难

　　为应对世界金融危机，我国从2009年起大幅度增加铁路建设投资，金融机构积极为铁路建设融资。到2011年底，铁道部债务总额由2008年底8683.95亿元上升为24126.75亿元，3年间增加15442.8亿元，扩大178%，负债率由46.81%上升到60.63%，升高13.82个百分点。

　　尽管这一负债率还处在合理水平，但因铁道部作为单一法人的债务总额已经变得很大，在银行贷款与债券发行两个方面，都因触及金融业监管界限而出现险情。从银行贷款看，受商业银行单一客户放款最高占比不得超过10%的限制，有的银行已不便给铁道部增发贷款。从债券发行看，今年8月22日第四期200亿元铁路建设债券发行后，铁道部的债券余额达到6320亿元，受到证券法关于公司发债不得超过40%净资产的红线制约，超过净资产的40%，

　　为支持铁路建设，国家从实际情况出发，及时作出决定，将铁道部作为非公司制企业看待。国家发改委据此将铁道部的债券发行限额放宽到不超过净资产（即权益）。按此发债限额，距离2012年1季度末15785.78亿元净资产（即权益）数量，铁道部还有9400亿元的债券增发空间，今后3年平均每年可以增发债券3100亿元。这使铁道部2013-2015年的融资不会受到金融法规的硬性限制，完成“十二五”铁路建设规划的建设资金来源问题能够得到解决。

　　真正需要研究的问题，是从2016年开始的“十三五”规划期铁路建设资金的供求关系。按铁道部2009-2011年债务总额年均增长5100亿元、长债余额年均增长4300亿元的趋势，到2015年底“十二五”铁路建设规划完成时，铁道部的债务规模可能达到4.47万亿元，其中长债余额可能达到3.53万亿元，债券余额接近1.6万亿元。届时铁道部的净资产有可能增加到2万亿元，总资产（负债+权益）达到6.47万亿元左右，资产负债率上升到69.45%，临近70%警戒线。这将使铁道部“十三五”规划期的融资条件，在银行贷款与债券发行两个方面，都发生不同于目前的明显变化。

　　从债券发行方面看，按照不超过净资产的控制标准，距离2万亿元的净资产总额，整个“十三五”规划期将只剩4000亿-5000亿元的增发空间，年均仅1000亿元左右。从银行贷款方面看，会有更多银行对铁道部的放款达到最高占比10%的单一客户控制线。如果到那时国家不出台特殊的支持措施，铁道部将无法像目前这样融资，难以实施年均建设4000公里铁路新线的战略规划。

　　除了外部融资条件发生不利于进一步扩大债务规模的变化外，从铁道部自身利益看，也将表现出不宜继续大量增加债务余额的倾向。当2015年底铁道部债务规模超过4.4万亿元、负债率接近70%警戒线后，还本付息压力将急剧增大。如果为了实施新的铁路网建设规划，继续大幅度增加债务，那就难免会因应付利息增加过快而出现亏损，甚至可能威胁到现金流。这可能是铁道部从管理层到普通员工，都不愿意看到的局面，必将降低铁路部门建设铁路的积极性。

　　根据以上分析，对于2016年后我国铁路建设资金的筹集问题，得出如下结论。面对“十三五”时期铁道部融资条件的变化，如果国家不采取新的有力措施，单靠铁道部，届时将很难筹集到足够的资金来保持目前的铁路建设速度。即使铁道部能够借到钱，也会使其财务状况发生恶化。

　　上述两难局面将使2016年后我国铁路建设面临以下3种选择。一是确认我国铁路网已经基本建成，此后不再需要进行大规模铁路新线建设，因而无需大量融资。二是给铁道部留出10-15年的债务调整时间，待到2026-2030年铁道部债务规模有所缩小、资产负债率有所下降、融资条件得到改善时，再考虑实施新的中长期铁路网规划。三是国家采取新的有力措施，趁热打铁，在接下来的15年内继续保持目前的铁路建设速度，争取在2030年前建成能够基本满足我国社会经济长期发展需要的20万公里铁路网。

　　现行体制下实施大战略政策措施

　　如果要优化我国的综合交通运输体系，决心实施铁路发展大战略，即作上述第三种选择，在2016-2030年再建8万公里铁路新线，即使按每公里铁路新线平均造价1亿元估算，总计也需要8万亿元铁路基建投资。要顺利筹集如此巨额的建设资金，加快铁路建设速度，同时又不增加铁道部债务负担，有优化政策与改革体制两类措施可以采取。优化政策涉及面少，易于实行，并可为改革创造良好条件。改革体制牵涉人多，关系复杂，需要慎重推行。本着先易后难原则，首先讨论现行体制下优化政策的具体措施。

　　措施其实很简单，而且早已有先例，可供照样画葫芦。这措施就是：以特别国债置换铁道部全部债务。可借鉴的先例是：我国1998年通过发行特别国债，组建金融资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产，使国内外长期看糟的4大国有商业银行，很快全都身价百倍，不仅让外国战略投资者大赚一把，而且使这些银行的中高层也都发了小财。其实，真正赚大头的还是国家，国家持有的这些银行股权，无论看净值还是算市值，都已经翻了多番，远远超过当初为剥离银行不良资产而发行的特别国债。

　　更值得注意的是：特别国债悄然无声，农民不知道，工人没感觉，粮油菜市无反应，如果不是特别提起，人们早已忘记。用财政部债务置换铁道部债务，社会信用规模不增不减，国家部委债务总额不多不少，工农大众对此难以觉察，应当说在情理之中。但对债务人来说，财务效果则十分明显，由于国债利率比银行贷款利率低很多，应付利息会立即大幅度下降。用节省下来的这些利息，无论加快铁路建设，还是延缓铁路运输提价，都会给人民带来实惠。

　　铁道部的资产质量，远胜于1998年时的国有商业银行，比现今各银行股份有限公司的信贷资产质量，也毫不逊色。因而，今日的铁葫芦比当年的银葫芦，更容易画。事实上，对铁路根本不必谈剥离不良资产，无需另行设立专门处理不良资产的公司，只需中央财政发行与铁道部债务等额的铁路确权特别国债，全额清偿铁道部债务，通过注资将铁道部名下所有路网、车辆、通讯设施和建筑物，确权为国家优良资产，就可为铁路投资经营体制改革奠定坚实基础。

　　采取上述措施，不仅操作方便，药到病除，5分钟解决问题，还有以下诸多实利。首先，国家铁路系统无债一身轻。其次，债权人权益得以维护，连本带息，一文不少，全获偿付。第三，对与铁路建设相关行业的职工及其家属有好处，可以增加收入，改善生活。第四，对全国经济增长有带动。第五，铁路网联通旅游景点，可以减少汽车尾气对秀美山川的污染。第六，对全国人民与企业有好处，出行更方便，运货更便捷。第七，优化城镇结构，10万人口以上小城市通铁路对周边小城镇也有带动。

　　最后，对中央财政还有以下3项好处。其一，铁道部债务最后其实也就是中央财政自己的债务，经此转换，从2011年11月发行的10年期铁路建设债券与同期限国债利率比较情况看，利率负担可由4.99%降低为3.57%，下降1个多百分点，降幅高达30%。其二，自此无需再投入中央预算拨款，就能由国铁公司自筹资金拓展8万公里铁路新线，提早10-15年形成8万亿元坚实的铁路资产。其三，细算经济账，在铁路工程造价年均升幅高于特别国债利率的情况下，早建铁路等于降低铁路建设成本，给国家所持的铁路资产留下更大的溢价空间。

　　上述大小合计10项好处，惠及方方面面，各行各业，可以说泽润山河，利遍城乡。即使有谁能够挖空心思找出几条坏处，与上述10项好处相比，无论怎么说，也还将是弊小于利。如此明显利大于弊的措施，在必要时，无疑是值得下决心付诸实施的。

　　改革铁路投资经营体制总体思路

　　以特别国债置换铁道部全部债务后，铁路投资经营体制改革就不难进行了。本文建议，把彻底改变铁道部“政企合一、网运一体”状况，真正实现“政企分开、网运分营”，作为铁路投资经营体制改革的总体思路。这种意见，社会上早已有之，铁道部也在部分尝试，但由于种种原因，至今进展不大。

　　在“政企合一”体制下，网运很难分营。路网建设管理与客货运输不分开经营，就很难在客货运输环节形成竞争机制，也不利于客货运输的成本核算。只有政企分开，网运才有可能真正分营。网运分营后，有车就可成立铁路运输公司，参与铁路运输，通过竞标从路网公司承租客货运输线路与时段。这样铁路运输环节就会逐渐形成竞争机制，通过竞争提高服务质量，降低运营成本。