北斗卫星导航有关政策思考建议

　　随着北斗二号卫星导航系统的开通运行，ICD接口文件公布，承诺全面开放服务，被普遍解读为北斗系统全面应用的开端，在国内外产生了较大影响。加之各类媒体、协会、行业甚至政府部门的持续跟进，当前国内导航领域炙手可热，导航板块领跑A股，表面看“钱途”、后续看“前景”，一片光明。笔者个人思考，与系统建设大投入、大步伐相比，北斗产业及规范应用尚显薄弱，缺乏国家政策、统筹机制和长期规划支持，产业体量小、用户群众小、规模不大已成为整个系统可持续发展的“短板”。当前，无论是建设者还是管理者，无论是政府部门还是行业协会，迫切需要研究分析形势、查找问题症节、顶层统筹规划、创新应用发展，从国家政策层面下功夫、求突破、打基础、谋发展。

　　一、北斗卫星导航应用市场面临的问题

　　北斗卫星导航作为一个新兴民族产业，在短时间内能从无到有、解决应急、发挥效能、服务社会，客观评价确实是表现不错、总体向好。但当前市场火热的表象下，存在一些不容忽视、缺乏统筹、发展缓慢的现象，主要有以下几个方面：

　　一是市场体系有点“散”。面对一个既要与GPS竞争又要国家扶持的民族卫星导航产业，虽前景充满着一片“金钱”诱惑，但也面临着整个体系不完善、市场推动乏力的潜在风险。盲目跟风企业多，深入研究想真正推动北斗发展的少；盯着眼前、各自为战的企业多，目标长远、战略布局整合发展的少。特别是根据自身特点去完善市场体系、谋求自主创新的企业少。

　　二是产业规划有点“乱”。与很多新兴产业类似，国家一说准备大力发展北斗产业，各级政府便迅速建产业园、搞开发区，伴之以各种各样的战略合作，鱼龙混杂、真假难分。好多企业是借北斗之名以达到自身利益，表面看似风风火火、豪情满怀，但由于统筹规划不够、持续发展乏力，两三年过去了，仍然起色不大。

目前真正靠北斗增值赢利的企业还是少数，这将与国家初衷、政策支持相违背。

　　三是统筹起点有点“低”。目前北斗卫星导航市场，研究创新应用、推动实体经济发展、真正助推传统产业结构调整的比较少，炒导航概念、搞金融风险投资、在资本市场上搞虚拟经济的比较多，多数产业园及企业能想到的就是搞检测认证、入网注册、资源垄断等，而没有去结合本地区的区位地理优势承担国家战略改革试点等任务，去创新应用模式，开放行业应用，利用财税政策杠杆推动北斗快速发展。

　　四是功能发挥有点“弱”。虽然当前在海洋渔业、交通运输、水文测报等方面，北斗发挥了较好的作用，但从北斗应有的功能特色来看，整体还是处于“弱”势，事关国家经济命脉安全的行业，如电力、金融、通信等重要领域目前尚没有大规模推广应用。就导航、定位、授时功能的单个设备独立运用多，而与地理信息、移动通信、互联网络、云计算、大数据等多种信息技术融合构建全国位置服务“一张网”等方面研究较少，高端导航融合应用迫切需要关注与开发。

　　二、对北斗卫星导航应用发展的思考

　　针对上述现状，从做大做强北斗产业来看，当前迫切需要从国家、政府层面，加强统筹规划，确立政策引导，规范产业发展，推动典型示范，完善设施保障，确保北斗卫星导航应用又好又快发展。

　　1、统一协调机制

　　应进一步发挥我国优势，在充分了解美国等国外先进PNT(定位导航授时)体系建设发展的基础上，研究设计适合中国特色的PNT体系。建立高层强效有力的、具有中国特色的GPNT(将地理信息与导航、定位、时间统筹考虑)领导协调机制，应尽快筹划国家层面的中国GPNT领导小组，统筹卫星导航建设及应用发展，全面负责中国GPNT体系的建设管理工作。国家要制定发布一部全面的中国GPNT法规，适时以国家颁布白皮书和主席令形式，发布北斗应用方针政策，向全球承诺公开服务，提升北斗全球知名度及国内外用户信心，各部门、各地区再制定详细的实施细则，统筹规划国家卫星导航系统应用及产业化，研究决策卫星导航推动经济社会发展的重大问题与方针战略，在集中统一领导下有序展开工作，为中国GPNT体系的管理、应用、发展提供法律依据和政策指导。

　　2、规范产业发展

　　北斗产业发展，必须先制定政策标准，搞好战略规划，以产品性价比提升产业竞争能力，以产业规模推动应用规模。一是出台产业政策。在政府层面要将北斗卫星导航产业落实到国家战略性新兴产业“十二五”发展规划和各种专项规划中，坚持政策导向，加大资金投入，聚集优秀人才，全面推进北斗卫星导航产业快速发展：在行业层面要制定、推行北斗产品技术标准、行业应用标准及统一的接口协议，规范北斗装备的生产、应用、接入、服务等环节，健全产品检测认证机制，完善北斗终端研制生产和销售的准入制度，引导市场健康发展，促进北斗系统在各个行业广泛应用。二是合理产业布局。应由政府牵头，从全国战略布局出发，规范北斗产业园区建设，组建北斗产业联盟，实现强强联合，形成实力雄厚、发展稳定的“北斗国家队”，通过优惠政策、资金投入、资源整合、聚合人才，形成产学研用一体，不断发展壮大北斗产业。政府要从政策、资金等方面扶持条件好、产品优、有发展后劲的企业，优化中型企业，淘汰小型企业，避免低水平重复和恶性竞争。三是健全产业链。北斗应用产业链要在已基本形成芯片研发—终端制造—分理服务的上中下游模式的基础上，还要形成集成应用、导航软件、检测认证、导航图供应的横向关联的模式，以开拓行业、扩大应用、满足需求为主线，以提升运营分理服务水平为产业龙头，实现导航应用效益最大化。

　　3、引导示范应用

　　基于位置的服务是人们永恒的需求，在信息化时代尤其如此。北斗应用没有做不到，只有想不到。各级政府要充分发挥引导作用，通过典型示范应用让北斗为国家经济建设和社会大众应用服务。

　　一是推动北斗与国家经济命脉行业结合应用。各级政府和各个行业应从国家安全角度出发，认真分析查找本行业使用国外系统的安全隐患，出台指导意见，采取限制、禁止、主辅互备等措施，逐渐转向使用北斗上来。同时，要加大政府采购北斗装备力度，通过政策倾斜、资金扶持、税收优惠等手段，全面推进重要行业北斗导航应用，彻底消除安全隐患。

　　二是推动北斗与节能减排监测监控结合应用。利用北斗实时短报文与位置报告功能，与移动通信、传感探测网结合，构建由环保部门牵头的全国全天候节能减排监测网，加强对重点地区、重点企业排碳、排污监测，量化评估减排情况，强化全国江河湖泊及城市地下水质监测，精细控制，逐步实现节能减排的指标，使人们享受低碳生活。

　　三是推动北斗与防灾减灾结合。结合北斗卫星导航功能，在全国地震、泥石流等灾害多发区构建高精度、实时的地质形变、地下水位监测网，通过传感监控、门限报警、辅助决策等功能，构建全国灾害预报监测网络，从而达到提高灾害预报、防灾减灾的能力。

　　四是推动北斗与大众日常生活结合。构建平安社会已从单纯关注位置信息向关注提供位置服务转变。要发挥北斗两种体制融合的优势，通过开发增值服务，为农林渔牧生产、生命安全监控、城市社会化管理、个人生活消费提供便捷服务。北斗将走进人们日常生活，大大提高城市智慧化水平和人民群众生活质量。

　　五是推动北斗走向国际应用。北斗应用服务走向国际是必然的发展趋势，但发展中国家的民族企业走向国际，参与全球竞争，注定是一条曲折坎坷的荆棘之路，必须按照“练好内功、部署周边、经略全球、稳中求进”的策略，采取有效措施，稳步走向国际市场。首先是国家必须大力扶持国内北斗优秀企业，让其发展壮大，初步具备国际服务能力。其次是从港澳和东南亚经济发达地区、周边友好国家开始，逐步推动国际市场布局，宣传北斗应用特色及经济效益，搞好国际应用典型示范，搭好“跳板”。最后逐步向非洲、南美等发展中国家拓展，推进北斗全球应用，与其他导航系统共同为世界和平发展作出贡献。

　　4、完善基础保障

　　提升系统能力是加快应用发展、具备与GPS竞争优势的基本条件，应充分利用自主卫星导航系统的优势条件，率先在我国重点区域内形成优于GPS的服务能力与精度，为国内企业提供基础保障。一要通过多系统增强建设，不断提升北斗的服务能力。加紧实施北斗二号地基增强、广域增强系统建设，加快完善分米级广域实时精密定位系统建设，为“智慧城市”建设提供亚米级高精度导航保障。

一要整合各省市CORS系统和大陆构建环境监测网，打造全国高精度位置服务网，初步具备相当甚至优于GPS的服务能力；要利用北斗和国外系统以及现有沿海无线电导航设备有效组合，为近海船舶提供高精度导航服务；要充分发挥北斗的RDSS的优势，多频多模、兼容互通、突出特色，确保北斗在国内的广泛应用，增强国内市场的竞争优势。

　　二要优化地面系统的运行控制策略，加强各类轨道卫星的特点规律研究，完善各类地面站协同工作机制，建立星地一体的有效管理模式；建立服务性能监测系统，实现干扰信号的实时检测和快速定位，及时发布系统可用性信息，提高预知预报能力；建设固定和移动备份主控站，增强地面系统的冗余度，提高系统的生存能力。

　　三要改进RDSS载荷设计，研究论证全网星座搭载RDSS载荷方案，逐步实现RDSS大容量、高精度的全球服务；要加强星间链路设计，形成自主定轨能力，推进导航卫星与中继卫星、通信卫星的组合运用，提升自主运行能力；要推进卫星导航终端芯片、模块等元器件国产化进程，研制体积小、功耗低、多用途、板卡式的用户机，为各行各业提供更好的终端服务。

　　三、对未来发展几点建议

　　1、提高认识

　　我国卫星导航应用的理论与实践基本上与GPS同步，随着GPS的发展而发展，但对于北斗卫星导航应用的优势、特色研究较少，理论指导薄弱。个人认为，随着北斗系统的不断完善，两种体制的特色优势为国际卫星导航提供了新的卫星导航标准，对整个导航界来说，都有一个从理论创新角度重新认识北斗、研究北斗、应用北斗的过程，要对中国北斗的特色、技术体制、应用优势进行深入挖掘、深化认识，充分发挥系统潜力。要从产业化的角度，深化新兴高技术战略产业能够推动国家经济可持续发展的思想认识，从理论和实践层面归纳梳理，形成不同于甚至超越GPS的应用认识、应用理论和应用模式。

　　2、加强统筹

　　卫星导航系统的本质特点决定了系统军民共用的特性，要把北斗应用列入国家统筹建设规划，以需求牵引应用，市场推动产业，产业促进发展，形成良性互动局面。政府引导、政策支持、市场驱动、加大投入，缺一不可，国际卫星导航应用发展成败两个方面的经验都充分说明了这个问题。对于国北斗应用，各级政府、各个行业必须高度关注整体效能，统筹产业发展，促进广泛应用，只有广大民众应用的大发展、大繁荣、大普及，才能更好地为我国自主卫星导航系统建设提供人才、资金、技术、产业的支持，系统发展才能可持续，否则将重蹈GLONASS的老路。

　　3、创新模式

　　北斗的功能特色与体制优势决定了我们具备更优于GPS应用的潜力，迫切需要创新北斗应用模式，为国家经济发展、产业升级、结构调整等方面发挥更大的作用。个人认为，主要在室内外无缝导航应用、北斗终端与传感器集成应用、北斗与移动通信和互联网技术的融合应用，以及通过自主广域增强、地基增强系统建设来推动全国各行各业高精度应用等，形成我国独特的卫星导航应用模式，推动全球卫星导航应用走向更加普及的新时代。

　　（作者单位：中国卫星导航定位应用管理中心 袁树友）

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