滴滴专车、一号专车、易到用车、Uber（优步）打车……去年以来，依托互联网平台推出的各类“专车”，在各地的发展汹涌如潮。这一新生事物在为公众带来全新出行体验的同时，也存在着吸收甚至默许私家车挂靠进行“专车”营运的情况，突破了现行法规底线。以“专车”为名行“黑车”之实，近期，各地交通行政执法部门对此进行了查禁。然而，这一正常监管行为却引来不少争议。有人质疑，行业主管部门是在为创新发展制造行政壁垒。那么，该如何看待“专车”这一新生事物？政府主管部门对待创新发展的态度究竟是怎样的？“专车”应该如何确立在市场中的定位才能赢得更好的未来？本报记者就此采访了各方面专家、行业主管部门负责人以及企业代表等。
具体到“专车”这一创新性事物，交通运输部的态度明确而具体——“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”。然而，对于政府的鼓励支持，有些企业并没有恪守其所承诺的“创新”运营模式。
坚持法规底线 私家车不能参与
在国家和政府层面，对创新的态度是明确的，也是有底线要求的。“法无禁止皆可为”、“对于新兴业态不能一棒子把它打死。该控的风险，要尽可能把它控制住，但是也要给予发展空间”，李克强总理在多个场合强调。
具体到“专车”这一创新性事物，交通运输部的态度明确而具体——“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”。
按照当前各“专车”运营商的承诺，“专车”基本运作模式为“四方协议”形式，即车辆由汽车租赁公司提供、驾驶员由劳务公司派出、互联网公司搭建APP信息平台，共同为乘客服务。
北京市律师协会交通管理与运输法律专业委员会主任张金澎表示，“四方协议模式”并不违背现行法律法规，因此，对于这种创新性事物，不能以滞后的法律规定限制其发展。
早在去年11月27日，交通运输部新闻发言人徐成光在答记者问时就对其积极意义给予了肯定。1月8日，交通运输部再次重申有关态度并指出，当前各类“专车”软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用；同时也强调，各类“专车”软件公司应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营。
东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心副主任顾大松表示，交通运输部的表态坚持了“法无禁止则自由”与“法无授权不可为”的法治定力。因为现行汽车租赁管理法规一般要求汽车租赁公司不得从事代驾租赁。在移动互联网技术的整合下，由代驾公司派出的司机与租赁公司的租赁车辆之间整合的“专车”，是坚持法治思维下市场创新的体现。
记者调查发现，对于政府的鼓励支持，有些企业并没有恪守其所承诺的“创新”运营模式。1月9日，辽宁省沈阳市一位不愿具名的“专车”司机向记者介绍了其加入“专车”运营的经过。去年12月初，他在网上看到一则招聘“专车”司机的信息，随后，找到沈阳鑫石汽车租赁服务有限公司，填写了一份表，便被安排到一家“专车”软件运营商在当地的培训基地进行培训。经过3个小时的培训并考试合格后，他携自己的轿车挂靠在了沈阳鑫石汽车租赁服务有限公司，开始接单上路从事“专车”营运。据他讲，与其同时接受培训的共有近30名私家车主；培训过程中，培训老师特别向他们强调：“遇到执法人员或乘客询问，统一口径说车是汽车租赁公司的，人是劳务公司派出的。”
根据《中华人民共和国道路运输条例》规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，属于非法营运行为。此外，各地租赁汽车管理规章大都明令禁止汽车租赁公司提供代驾服务。
然而，在法规禁止的情况下，这种“挂羊头卖狗肉”的情况，在当前市场上的各家“专车”运营主体中却多有出现。
不完全统计，去年以来，北京市共查处了47起私家车挂靠从事“专车”营运的案例。上海市交通行政执法部门最近查获的19起私家车挂靠“专车”营运案例中，涉及到多家“专车”软件服务商。
重庆市运管局副局长、市交通执法直属支队支队长陈卫东介绍，去年以来，重庆市共查扣13辆打着“专车”旗号从事非法营运的车辆。其中，2014年11月28日，重庆市交通部门联合公安机关执法检查，查到“专车”司机黄某为刑满释放人员。考虑到自己有犯罪前科，黄某借来一辆车，利用他人身份信息冒名顶替，顺利通过了“专车”审核，上路运营。
“不论您是私家车，还是公家车，只要您敢来，日赚千元不叫事，无需担保，无需押金”、“也许您的车并不常开，却放在家中白白折旧。我公司的商业模式可将闲置资源利用起来，让您利用自己的空闲时间上线”，在交通运输部对私家车挂靠互联网约租车平台参与经营发出禁令后，1月13日，记者在一些招聘网站上看到，有两家“专车”运营商仍然打出这样的广告在招揽社会车辆。
即便如此，各地交通行政执法部门在履行相关监管职责时，还是采取了审慎态度。“假如你是与合法的租赁企业合作，用合法的租赁车辆，按照租赁车辆管理办法运作，为客户提供高端出行服务，我们对此正在进行初步的调研和尝试。但是，如果脱离法律法规去办，我们是不允许的。”陈卫东表示，汽车租赁公司出车、劳务市场提供司机、用高端车，对于这种“专车”运营模式可能带来的影响，他们也在调研和论证当中，“不过，用私家车来干这个事，我们和司法部门进行了专题研究，肯定是非法行为，要坚决打击。”
上海交通大学中美物流研究院助理教授王晓蕾表示，无论是打车软件还是“专车”平台，都是平台软件，其作用就是消除市场两端的信息不对称，减少交易成本。一个平台软件，是否是合法的存在，关键看其应用到的行业本身是不是合法。平台软件应用到出租车行业、租赁车行业，是信息技术向传统行业的自然渗透，无可厚非。但私家车用于出租运营，就是“黑车”，“专车”平台要促成“黑车”与乘客的匹配，就成了一个非法的存在。
“私家车队伍的加入，把闲置的车辆资源都给调动起来了，当然是对城市客运的一种补充，但是对于整个城市的交通，闲置车辆的利用并不一定是好事。现在大城市的交通状况，已经临近饱和，道路上多增加一辆车的边际成本都会很高。‘专车’可能方便了1000名乘客的用车，但因此增加了几十万人在途的时间，这笔社会账‘专车’平台不会说，但政府应该算一算。”
坚持规范发展 创新亦有规则
为了遏制污染和交通拥堵问题，近年来，继北京启动车牌摇号制度后，上海、广州、贵阳、石家庄、天津、杭州、深圳等地也陆续实行汽车限购政策；一些大中城市客观上又存在着打车难、出租车服务质量差等问题。在此背景下，“专车”的出现，解决了部分人群的用车难题，受到欢迎。
交通运输部规划研究院副总工谭小平表示，一方面，“专车”进入市场抢占了部分出租车的市场份额，另一方面，新的服务模式会倒逼出租车行业改革、创新。
“相比出租车，‘专车’的服务对象是收入水平相对较高的群体，客户体现了差异性。另外，出租车也可以接入‘专车’平台，加入‘专车’的队伍，这就需要传统行业转变发展理念，提供更贴心周到的服务。”谭小平说。
不过，资本的逐利本性注定其具有无限占有市场的欲望，如果不加以节制，最终，公众受益还是受害，殊难预料。
顾大松认为，“专车”能够满足我国城市居民日益增长的高品质、个性化、差异性需求，填补了我国城市交通领域预约车服务的短板；而市场主体的新型营销方式与丰富的产品挖掘也在一定程度上激活了城市交通领域的相应需求。移动互联网技术作为“专车”的基础，具有高度整合存量资源的信息化特性，鼓励与引导“专车”的发展，能够在一定程度上推动传统出租车管理体制的改革，鼓励与引导“专车”产品及相关移动互联城市交通新业态发展，将会大力推进信息化引领的交通运输现代化。
王晓蕾表示，“专车”平台提供了需求与供给间一个匹配的快速通道，是互联网和移动通信技术的产物。如果这个平台接入的仅仅是租赁公司车辆，整合现有车辆资源，为商务用户提供一个更加方便的订车平台，这对行业来说是一种进步。但是，“专车”平台目前存在着两方面问题：一是它将私家车纳入了平台作为客运服务提供者，扰乱了政府对出租车总量的管控；二是它对“专车”提供巨额补贴，使得“专车”能够提供低于成本的服务，对出租车市场构成了挤压，存在不正当竞争的问题。
“私家车队伍的加入，把闲置的车辆资源都给调动起来了，当然是对城市客运的一种补充，但是对于整个城市的交通，闲置车辆的利用并不一定是好事。现在大城市的交通状况，已经临近饱和，道路上多增加一辆车的边际成本都会很高。‘专车’可能方便了1000名乘客的用车，但因此增加了几十万人在途的时间，这笔社会账‘专车’平台不会说，但政府应该算一算。”王晓蕾说。
此外，巨额补贴之下，“专车”与出租车的竞争使得要求对出租车行业放开牌照管制的呼声高涨。究竟该彻底放开出租车牌照管制让私家车载客合法化，还是禁止私家车载客，继续对出租车牌照实施管制？
王晓蕾认为是后者。“出租车行业门槛不高，如果放开牌照管制，很可能出现大量新司机涌入出租车行业的情况。出租车并不属于基本的公共交通范畴，其载客的效率比公交车低很多，但其全天候在街上巡游，一辆出租车一天的行驶里程几乎是一辆私家车的10倍，对整个交通和环境会造成严重的负面效应。因此，政府对出租车的牌照管制还是必要的。但是，牌照应该发放多少，以及如何发放，政府应该根据市场变化情况作出规划。”
此外，从事“专车”营运的挂靠私家车大都不按要求向政府相关部门报备。
如，去年8月1日起实施的《上海市查处车辆非法客运办法》中明确提出，利用互联网网站、软件工具等提供召车信息的服务商，应当向市交通行政管理部门提供客运服务驾驶员和车辆的信息。1月13日，记者从上海市交通执法总队了解到，直到目前，交通运输部门仍然无法掌握相关信息。
各“专车”平台更是通过国内外大量募集资金加快对这一行业的投资，对于城市客运市场的占领呈现不可阻挡之势。这事实上已经对出租车行业形成压力和影响。
据了解，Uber公司先后进入超过40多个国家、200多座城市拓展“专车”业务，同时不断融资，2014年12月最新融资12亿美元，目前其市场估值超过400亿美元，与百度达成合作，更使其一进入中国市场便气势不凡。而快的和滴滴背后，是阿里巴巴和腾讯两大互联网巨头。
面对咄咄逼人之势，出租车行业几乎没有招架之力。张金澎说，出租车行业在我国经过几十年的发展，无论从经营者的经营资质，还是司机的筛选和管理，以及出租车公司相应的运营、劳动、价格管理制度等方面，均已形成了较为完善的法律管理体系和相应的规章制度。以协议合作方式整合的“专车”服务迅速发展，已经对传统出租车行业及运营模式造成了冲击，但是，现行的法律和管理规范却不适用于对其进行约束。
对于“专车”介入客运市场可能引发的问题，重庆市交通执法直属支队专门研究了Uber在其他国家的发展情况。研究报告显示，由于Uber“专车”的进入，仅2014年以来，在美国、西班牙、英国、法国、意大利等欧美国家，就先后引发了数十起出租车罢运事件。印度更是以Uber“存在重大安全疏忽”为由，对Uber颁布禁令，拒绝其进入客运市场。
令人遗憾的是，“专车”平台对此并没有给予充分重视。采访中，两家“专车”软件服务商均表示，只是在合同中“要求”其所合作的汽车租赁企业必须提供合法运营车辆，不得接受私家车挂靠，对于如何规避私家车挂靠以及如何对司机资格进行审核，以防范引发各类风险，目前尚没有具体控制措施。
这不得不使人对其承担责任的诚意产生怀疑。软件服务商牵头将各运营单位连在一起，但是，由于其只提供信息服务，在“专车”运营中一旦发生法律纠纷，它完全可以按照合同约定将法律后果推给租赁公司或司机，而自己不需要承担任何责任。
张金澎表示，从法律关系分析，这种服务模式中隐藏着较大的法律及社会风险。随着“专车”模式的发展，所带来的法律问题不能不引起重视。
其一，司机与劳务公司形成的是劳动合同关系还是劳务关系？劳务公司派出司机是否有劳务派遣资格？司机的管理是否符合相关要求及其劳动、保险权益如何保障？
其二，汽车租赁公司在其仅提供车辆的情况下，在车辆本身没有问题且具有法定的检验合格证及保险的情况下，发生交通事故造成乘客或第三人伤亡交通事故，汽车租赁公司是否承担相应法律责任？汽车租赁公司与司机是否能认定为直接的雇佣关系？在运客过程中发生非交通事故的其他治安及刑事案件，汽车租赁公司、劳务公司及互联网公司各应承担什么责任，适用何部法律？
其三，互联网公司作为信息平台，其与乘客的法律关系是合同关系还是没有任何关系？
其四，与出租车行业不同的是出租车价格涉及公共利益，由政府主管部门统一定价，而“专车”运营实行的是市场价格，如何监管？是否会造成新的市场垄断？
其五，“专车”服务的扩大对传统出租车运营造成冲击，如何转型传统出租车运营的模式及平复出租车司机的整体利益？
上述问题还不包括私家车进入平台而造成的更多的法律问题及监管问题。对于这些问题，目前既无明确的法律规定，又无相关法院对此的明确意见，存在诸多争议，因此，亟待加强研究。
重点加强行业自律建设与企业自我监管方式的创新。行业自律主要在于“专车”目前宜定位于优质优价的移动互联网预约车类型，以区别于传统出租车市场。政府相关部门应加强监管，以强化“四方协议模式”下各方的社会责任及法律责任，重点加强对互联网公司的监管。
加强管理创新 自律更需监管
察其言，还要观其行。“专车”软件服务商一再声称其搭建的是“四方协议模式”，而实际上，私下却在默许甚至纵容私家车挂靠从事非法营运。对于这一行为，执法部门在对其履行监管职责时却显得无力。
“对于私家车挂靠‘专车’非法营运，只能对司机进行处罚。对相关方怎么处罚，目前，尚存在法律空白。综合执法应该有个案件移送程序，但是移送给谁，工商、税务还是其他部门，目前不明确。”有业内人士表示，对此，相关法规制度体系需要建立和完善。
近日，有媒体报道称，有“专车”平台给其司机推送图片信息表示，接单量比较多或首次接单的“专车”司机上路运营时被查处，软件运营商将为其承担部分罚款。
私家车挂靠“专车”进行营运的车辆众多，加上被查处又是小概率事件，运营商即便私下为其承担罚款，也不会对其整体获利造成多大影响。这在一定程度上弱化了对一般“黑车”具有威慑力的行政处罚的功效。
面对现实尴尬，如何既不伤害这一市场主体的创新活力，又能使其发展沿着正确轨道运行，行业主管部门面临两难抉择。
如何破解这一难题？顾大松建议，重点在于加强行业自律建设与企业自我监管方式的创新。行业自律主要在于“专车”目前宜定位于优质优价的移动互联网预约车类型，以区别于传统出租车市场。
如何保证“专车”产品定位于优质优价？他认为，需要在政府主管部门的指导下，大力推动相关企业（主要为汽车租赁企业、代驾企业与移动互联网企业）的行业自律机制建设。各家企业的促销措施应当在行业自律机制下，在价格定位上区别于出租车。与此同时，企业应当及时回应主管部门与公众关切，在保险产品、车辆与司机准入、诚信机制、投诉处理机制等方面，推陈出新，以社会与市场力量，代替政府的准入监管与传统干预措施。
“没必要急于立法，法律有时候往往是创新的敌人，政府更应以多元参与、共同治理的理念，更多运用柔性的行政指导、行政合同等方式，推动政府、企业与社会的合作治理。”顾大松说。
张金澎则提出，政府相关部门应加强监管，以强化“四方协议模式”下各方的社会责任及法律责任。在汽车租赁公司、劳务公司及互联网公司三者中，汽车租赁公司及劳务公司均属于传统行业，互联网公司更易通过资本运作的方式筹集资金，无论是由汽车租赁公司设立的互联网公司，还是由互联网公司整合汽车租赁公司及劳务公司而形成的“专车”服务体系，政府都应重点加强对互联网公司的监管。
此外，在“专车”价格、“专车”数量以及税收等方面，政府相关部门应尽快调研，对其进行相应规范，以使该新生事物既健康发展，又不至于对传统出租车行业甚至整个城市公共交通运输体系造成太大的冲击，使其在法治轨道的规范下得到有序推进、良性发展。
滴滴打车品牌公关部公关副总监王卫东表示，任何行业的健康发展都需要法规制度的支撑，坦率地讲，对于整个“专车”平台，目前并没有一个与其相对应的恰当的法律法规监管体系。这个行业究竟怎么规范发展，政府需要时间适应，企业也需要时间摸索，希望可以“让子弹再飞一会儿”。
