建立交通发展基金，为建设交通强国保驾护航

财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障，但是一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。

在今年“两会”期间，来自江苏代表团的全国人大代表、交通运输部原副部长、中国公路学会理事长翁孟勇带来了名为《关于建立交通发展基金制度，促进交通持续健康发展的建议》（下简称《建议》）。

全国人大代表、中国公路学会理事长翁孟勇

《建议》指出，交通是国民经济的基础性、服务性、引导性、战略性行业，交通发展对投资需求巨大。2017年我国铁路、公路、港口、航道、机场等交通基础设施总投资占GDP的3.8%，对经济稳增长发挥了重要作用。

财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障（包括车购税、燃油税、港建费、铁路建设基金、民航建设基金等专项资金、各级一般财政性资金、地方政府债券等，以专项资金为主），以有限的规模吸引了大量社会投资，对拉动投资、推进民生基础设施建设发挥了关键作用。但是，也一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。

《建议》称，当前，我国交通已开启建设交通强国的新征程，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，探索建立交通发展政府性基金制度，规范资金使用管理，提高投资绩效，为交通发展提供持续稳定的财政保障机制。

——为交通投资提供持续稳定的公共财政保障，对适应新阶段交通投资需求特点和经济稳增长具有重要意义。

交通不仅建设期投资强度大，运行维护期也需要持续稳定的大量投资。我国综合交通正处于大规模加快成网建设期，投资强度较高，预计2030年之前我国综合交通投资占GDP的比重将维持在3.2%以上。

翁孟勇透露，据了解，目前正在酝酿相关税改方案，中央专项车购税即将调整为地方一般税，港建费和民航建设基金存在被取消可能，燃油税专项用于交通支出比重不断下降，且随着新能源汽车普及，未来燃油税收入增长将放缓甚至负增长，而一般财政性资金和地方政府债安排用于交通的支出极不稳定，规模偏小，这些变数和趋势将给未来交通发展资金保障带来较大挑战。因此，迫切需要建立交通政府性基金，形成多渠道的财政性资金池子，平复波动，为交通投资提供持续稳定的财政性资金来源和基础性保障。

——完善资金使用管理，对规范交通投融资和控风险具有重要意义。

各种来源的财政性资金汇集到地方，性质不一样，管理主体不一样，成为了地方的融资资源，为各类融资平台打开了资金腾挪的空间，“八个瓶子七个盖子”不规范运作普遍，一些资金在使用过程中被逐级加杠杆，风险不断积累。目前全国公路系统的债务余额巨大，且每年均在快速增长。建立交通发展政府性基金，建立一套统一的资金使用管理制度，有利于约束规范地方融资，对行业降杠杆、控风险有积极作用。

——优化资金科学分配，对提高投资绩效和交通发展提质增效具有重要意义。

我国交通预算编制还比较粗放，建设项目的资金预算编制依据主要是规划未达标里程，养护项目的资金预算编制主要依据各地的交通网络规模和技术等级。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，交通发展工作重点也逐步由量的增加转变到质量和效率的提升上来，以供给侧结构性改革为主线，推动质量变革、效率变革、动力变革。通过交通发展基金制度系统性设计，建立和完善交通预算绩效制度，以“提升安全性能、减少拥堵、促进节能减排、降本增效、加强网络连接”绩效目标为导向，作为项目预算编制依据和考评依据，可以极大提高交通投资绩效，有利于交通转型升级和提质增效。

关于基金的目的。

顺应新时代建设交通强国的需要，按照财税体制改革的总体要求，借鉴发达国家成功经验，建立交通发展基金制度，加强交通运输发展公共财政保障能力，稳定交通运输发展财政性资金来源，规范资金使用，控制债务风险，科学化交通预算，提高交通投资绩效，促进行业治理能力现代化。

关于基金的定位和分级。

交通发展基金为政府性基金，根据需要，可作为引导性投入，吸引社会资本参与设立多种形式的产业基金。建立中央和省级两级交通发展基金，中央层级基金主要投向中央本级交通财政事权，分担共同财政事权支出，适当补助地方财政事权支出；省级基金主要投向省级交通财政事权，分担共同财政事权支出、适当补助市县事权支出。

关于基金的组成。

交通运输发展基金为由目前各种交通专项税费、用于交通支出的一般性财政性资金、政府债券、政府投资收益等组成，有别于向公民、法人和其他组织征收的、新设税费来源性质的政府性基金，是现有资金来源组成的资金池。

关于基金用途。

主要安排用于包括：交通基础设施建设、养护管理、交通运输基本公共服务支出、政府债务偿还、交通转型升级战略性引导支出。为促进综合运输协调发展，可从中安排部分资金，设立专门的综合交通运输发展子基金。

关于基金使用管理。

基金坚持专项用途、统一管理和规范使用，合理界定财政部门与交通运输主管部门在预算编制和审批、项目计划、资金拨付、资金使用监管、绩效考核的职责分工。按照资金支出的不同性质，严格资金拨付程序。加强基金中的政府性债务管理，为债务确定控制线和合理规模区间，建立债务风险预警及应急处置机制，建立债务风险评测指标。

强化基金绩效管理，逐步完善绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的事前、事中、事后绩效管理机制，建立具有交通特色的预算绩效评价指标体系，将绩效评价结果作为编制三年滚动预算、调整资金支出结构、完善资金政策的主要依据。加强基金对创新性交通PPP项目的支持，严格按照PPP的相关管理规定执行，加强基金安排用于产业基金的资金监管。

翁孟勇建议，有关部门着手研究建立交通发展基金制度的可行性，可结合未来的交通专项税改革，先行在省级层面开展试点，出台基金使用管理办法，总结经验，条件成熟时，在全国推开。