吴伟强：杭州交警，请往前走，不要倒退

作者：吴伟强

浙江工业大学教授

杭州市决策咨询委委员

杭州改革发展研究院副院长

杭州利用“城市大脑”治理城市交通取得了一些成就，得益于大数据和云计算等现代技术的运用，更折射出管理体制和机制的变革，而其中起决定作用的是城市交通治理理念的变革。

“数据-体制机制-管理理念”是城市大脑发挥作用的基本模式。数据发挥作用的基础是体制和机制的变革，决定性因素是管理者的管理理念，否则再好的数据也是无效数据。杭州交警应该在数据引领下，坚持管理体制和管理理念变革的正确方向继续走下去，千万不要倒退。

  一、“城市大脑”在城市交通治理领域的效果初显

2016年10月13日，杭州云栖大会在云栖小镇召开。阿里巴巴集团技术委员会主席王坚在云栖大会上表示，“世界上最遥远的距离是红绿灯跟交通监控摄像头的距离，它们都在一根杆子上，但是从来就没有通过数据被连接过。中国有的大城市有将近60万个摄像头，但数据得不到利用，因为如果不借助人工智能，需要120万人才能在当天把摄像头的数据看完”，“杭州数据大脑第一次让摄像头的数据能够用来指挥交通信号灯，而交通治理只是个开始，更重要的是数据开始为社会产生价值。”

阿里巴巴集团技术委员会主席王坚发表演讲

2016年12月，杭州市委、市政府专门成立 “城市大脑”建设领导小组，汇聚政府、企业、公安，产学研各方力量，整合了建委、公安、财政等十个部门，形成合力。

为解决数据归集资源统筹等问题，杭州市政府专门成立了市数据资源管理局，着力消除信息孤岛、信息壁垒，真正发挥数据价值，为推进项目研发提供支撑和保障。

同时，在政府与企业、社会之间，坚持需求引领技术，通过政府主导，主控主推，会同阿里云、富士康、依图科技、数梦工场等13家高新企业、浙大等高校组成工作专班，开展日常研发工作，规划设计杭州交通治堵方案。

杭州交警与各大企业合作建设了两个实验室，还挂牌成立了杭州交警城市大脑实践基地，积极探索警务机制改革，全力推进试点项目的研发探索。

杭州交警城市大脑实习基地

杭州城市数据大脑V1.0

2017年10月的云栖大会上，杭州交警交出了用数据资源治理城市的周年答卷：

（1）与交通数据相连的128个信号灯路口，交通效率有所提升。2015年之前，中河-上塘高架曾经被高德评为全国最拥堵、高峰时间时速最低的一条快速路。

经过“城市大脑”半年时间的实践，中河-上塘高速平均延误降低15.3%，出行时间节省了4.6分钟。莫干山路平均延误降低8.5%，出行时间节省了1分钟。现在白天时段，整条快速路车速基本维持在40km/h到45km/h之间。

在主城区，城市大脑日均事件报警500次以上，准确率达92%，大大提高执法指向性。在萧山区5平方公里的试点范围内，平均通行速度提升超过15%，平均节省出行时间3分钟，120、119、110等特种车通行速度最高提升超过50%、救援时间减少7分钟以上。

（2）杭州市交警支队已经在主城区通过城市大脑进行红绿灯调优，并即时提供出警决策。据高德地图统计的数据显示，2017年杭州的拥堵排名由2016年第8位下降到第48位，拥堵缓解趋势为全国第一，且交通拥堵下拐态势已经形成。

2018年，杭州城市数据大脑升级为“城市大脑综合版”，交警的“城市数据大脑V1.0”也升级到“杭州城市大脑交通V2.0”，覆盖区域扩大，功能得到提升。

杭州城市大脑交通V2.0

杭州借助人工智能和机器智能治理交通，成绩显然可见，应该给予充分肯定。我在总结的时候，特别指出：通过大数据尤其是智能技术的使用，交通管理部门开始转变交通治理思路和模式。

这其中，具有强烈的城市数据驱动城市治理模式变革的含义。第一，数据感知，从经验管理向智能管理转变；第二，数据驱动，从散点管理向全局管理转变；第三，数据指引，从静态管理向动态管理转变；第四，数据融合，由人治向科学治理转变；第五，数据倒逼，积极变革体制机制。

但也需要非常明确指出：数据仅仅是辅助决策的工具，数据不能代替人。试想，一个协警在一个路口放错一个隔离桩，就完全可能导致整条道路的拥堵，进而蔓延到一个区域，这就是蝴蝶效应。

经过数据分析后给出的清晰的管理指向，最终需要人来执行，这就需要良好的体制、机制加以保障，否则再好的数据分析也仅仅是数据。

二、杭州城市交通效率明显下降，根源是交警在后退

有了城市大脑后，杭州市民明显感受到城市交通效率在提升。我在城市大脑中也看到平均时速提升了30%的数据。

但是今年春节后，杭州交通状况突然急转直下，内部人士透露：平均时速下降了将近10%。我听到貌似最有理由的解释是：2018年杭州新能源汽车上牌共6万辆。也就是说，交警认为是车辆增加太多了。这个理由成立吗？新能源汽车的6万块牌照是春节期间瞬间上牌的吗？实际上在2018年随着新能源汽车数量的激增，交通效率还在提升的过程中。

2019年5月5日星期日早高峰8：34，我的研究生发来信息：

还有更惨的：

这样的情形，绝对不是个例。那么为什么仅仅过了一个春节，杭州整个城市的交通状况就急转直下？

我们经常说，相由心生。城市管理也是这个道理，我把它概括为“景象说明一切”，各种交通表象已经清晰表征了交通管理的内在机制。

道路交通管理的三要素是“人、车、路”，就“路”这一要素而言，道路交通设施是最直观的“景象”，其配置的合理性程度，就足以表征交通管理的理念和水平，就足以验证交通管理的科学性，更是把交通的交通组织与管理的理念直接写在了道路上。

仅以交通信号灯和道路隔离设施的设置为例，就足以说明问题。

1.信号灯泛滥的态势并没有改变

2009年，我曾经专门调查过杭州信号灯系统，认为信号灯不多的市民仅占11.5%，认为信号灯设置不合理的占97.6%。

2009年信号灯调查数据

在2013年的调查显示，这一问题非但没有改进，反而渐行渐远。与信号灯有关的3项指标，排在市民意见的前列。

2013年交通拥堵整治调查数据

更为糟糕的是，随着时间的推移，信号灯的数量越来越多，远远超过了道路的增幅：2009年2月杭州市区共有1009个信号灯，2011年1181个信号灯，2014年1680个。增幅超过80%。 

杭州道路上的信号灯密度

杭州交警对信号灯的“痴迷”，不仅表现在数量追求上，更体现在信号灯相位的繁琐化。基本采用三相位，且行人、非机动车分设。以至于郊区的国道上也采用市区道路的复杂格局。

320国道路口的信号灯相位

余杭空旷道路上的繁琐信号灯设置

凤起东路丁字路口的信号灯

之江路丁字路口的信号灯

2018年，我跟王坚博士在杭州电视台“我们圆桌会”上探讨“城市大脑”时指出：城市大脑做的最核心工作就是调整优化了信号灯。王坚博士表示认可，并说：城市大脑主要就做了这一件事情，让同样的道路可以跑更多的车子。

多年的交通研究，我坚信：只要把杭州的信号灯系统调整好，交通效率提升30%完全不是问题，城市大脑验证了这一点。

按理，杭州交警应该坚持走这一条正确的道路。但是我们发现实际情况恰好相反。他们在“精细化管理”的名义下，见缝插针安装信号灯。以至于，高架匝道和高架主路面都已经布满信号灯。

中河高架匝道及主路面的信号灯

2019年5月5日星期日上午，一位朋友发来如下信息：

杭州交警对信号灯的设置已经走向了“格式化”，采用的模式是：能设能不设的尽量设，能简能繁的尽量繁琐。

更有意思的是，“创造性”的提出了“慢进快出”的想法，进城道路采用“红波带”信号控制，延缓进城车流。完全违背了“交通流连续”这一交通管理的基本原理。其结果是对社会经济的损失大幅度上升。

研究表明：两相位的通行能力是多相位的1.7倍；多相位的社会经济损失是两相位的2.74倍。

多相位与两相位数据对比

的确，城市大脑用于治理城市交通拥堵后，交警局为此专门成立了信号配时中心，调整不合理的信号配置。但是与此同时，过度设置和过于繁琐设置信号灯设施的动力丝毫未减。这难道不是两股力量在较劲吗？

何其如此，2019年5月5日星期日早上十点，潮王路浙江工业大学门口的信号灯，多年前经协调后仅在早晚高峰时段开启，但过了一个五一节，又走回了老路。

潮王路浙江工业大学门口信号灯

在城市管理中，除了改变错误的做法，更重要的是，所有好的做法都应该加以固定，并不断优化，不应颠来倒去重复、从终点回到起点、回到起点后又重新改一遍。但实际情况是类似的来回折腾，在城市交通管理中随时可以发现。管理者难道不知这样的管理方式需要付出多大的社会成本吗？

何其如此？智能交通系统（ITS）在上个世纪80年代在发达国际已经普遍使用，对信号灯采用智能化调节，使信号配时与交通流相匹配，尽可能减少车辆在路口无谓等候，是基本准则，也就是俗称的“绿波带”。

在伦敦、东京、芝加哥、纽约、米兰、罗马等大都市普遍采用，在浙江宁波等地级市的一些道路上2013年就采用了绿波带技术，以至于在桐庐这样的县级市也可见到。为什么使用了全国最先进、最昂贵智能交通设备的杭州却让信号灯反而成了交通效率提升的障碍？这种障碍必然不是技术障碍，而是理念的障碍，是服务意识的障碍。

2.遍地设置道路隔离护栏的动力不减

除了信号灯系统，杭州交警对道路交通设施还有另一大偏好，就是设置道路隔离护栏。我曾经多次在公开媒体上忍不住吐槽，包括交警和城管在内的一些部门和属地政府，已经把美丽的杭州搞成了“猪圈”。

的确，在多方长期不懈努力的呼吁下，交警在主城区也拆掉了部分隔离护栏，据称已经在原来的200公里长的隔离护栏中拆掉了50公里。但是，我们也随时可以发现：这里拆掉，转移到别处，随时可能在某条道路上冒出新增的隔离设施。尤其在属地管理的背景下，除主城区外的一些县区更是到了随心所欲的地步。

凯旋路上新增的隔离带

2019年5月3日下午，一位市民发来信息：在看不到有违法交通行为的余杭金家渡路上开始安装隔离护栏。下午5点左右安装完毕。

经查实，金家渡路的这段新增隔离带是属地街道擅自安装，但作为道路交通与组织的主要部门的交警，作为一种执法机构，对于随意在道路上设置交通设施的行为为何不及时制止？

曾几何时，市委主要领导对于杭州城市道路的隔离设施是严格控制的，要求超过一定长度就要报批。

记得杭州为了迎接G20峰会，大力整治过此类设施。但是G20峰会后，各种隔离设施出现了爆发式、报复式的增长。甚至出现了所谓“杭州特色的隔离带”。

富阳道路双层隔离护栏

挂满杭州城标的隔离护栏

住建部《城市道路交通设施设计规范（GB50688-2011）》明确规定了隔离设施的设置准则，禁止性的规定也是非常明了的，比如：次干道、支路不设；不得设置广告等，对于需要设置的道路，也做了诸如交通流量等变量的限制性条件。

杭州交警作为一个执法机构，在设施道路隔离护栏的时候执行国家规范吗？更不要说关爱城市的形象、与环境的协调以及城市美学价值了。

研究充分表明，隔离护栏存在有利于管理的好处，但也有负面效应。

道路隔离设施的负面效应

交警给出设置隔离护栏的理由，不外乎两个：第一，为了防止交通违法；第二，为了交通安全。但是，国内有的城市经过试验，撤除道路中间的隔离护栏，交通事故次数从625次下降到305次。总体来说，利大于弊。

中央隔离护栏撤除后的事故统计

实际上，道路隔离护栏的设置单位经常说的一句话是：隔离带，简单、粗暴、有效。简单和粗暴，我们都听得懂，什么叫有效？那就是便于他们自己的管理，或者说只要方便管理即可。

我在城市大脑的视频分析中，清晰看到很多隔离护栏反而诱发了更多的违法行为，比如道路进口的机动车和非机动车隔离，迫使非机动车进入机动车道。但是要拆除这些已经设置的不合理的隔离护栏，据说困难重重，阻力巨大。

反之，打游击、见缝插针式的设置则是随处可见。完全可以得出结论：对于设置隔离护栏的冲动，绝不亚于设置信号灯，这两者背后的动力机制完全是一样的。

三、杭州交警不要自我感觉良好，不要倒退

我们绝不否认杭州交警在城市交通管理方面多年来的艰辛付出，我们也不否定所取得的成就。杭州是个非常包容的城市，从2002年开始杭州就开始治理“停车难、行车难”，快20年过去了，杭州的交通状况并没有得到实质性的改变。我们杭州市民经过了多少次的所谓“阵痛”，经过了多少年的等待？

城市大脑给我们带来了希望，我们更加欣喜看到杭州交警的管理理念在进步。但是，也不可否定，一些顽疾，尤其是思想根子上的抵触、固守导致行动上对错误管理理念和做法的那份长期以来挥之不去的“执着”、“坚忍”，真的让人唏嘘不已。每天、每月、每年，哪怕是点滴的进步如果得到积累，怎么会几十年改不掉本来很容易改掉的疾病？

源于浙江的最多跑一次立足于“以人民为中心”，给市民带来了极大的惊喜。最多跑一次的精髓就是“效率、效益和效果”，任何管理部门的管理变革都应以此为坐标。

杭州交警应该城市交通管理过程中贯穿最多跑一次的精神，不仅仅是老百姓到交警管理部门办事最多跑一次，而是更有效率地为交通参与人服务。

技术的变迁提供了利器，但技术掌握在不同人手中完全可能产生截然不同的结果。拥有城市大脑的杭州交警曾经惊艳全国，请你们继续往前走，不要后退，更不要倒退。